Bruce Klingner는 Heritage Foundation의 Asian Studies Center에서 동북아를 연구하는 선임 연구원이다. 북한, 남한, 일본에 관한 그의 분석과 저서는 중앙정보부(CIA), 국방정보본부(DIA)에서 20여 년간 근무한 그의 경력과 경륜의 산물이다. 1993년에서 1996년까지 중앙정보부에서 한국과장, 1996년에서 2001년까지 한국부처장을 역임하였고, 2007년 이후 Heritage에서 근무 중이다.
신화 1. 미국과 여타 국가들은 제재와 포용 사이에서 정책적 선택 기로에 서있다.
모든 국력 수단(instruments of national power)은 포괄적이고 통합된 전략 하에서 서로 연관성을 유지한 가운데 동시적으로 사용되어야 하는 것이다. 그 어떤 수단도 홀로 사용되어서는 안 된다는 뜻이다. 해서 “제재들 자체가 효과가 없을 것”이라든가 “제재는 실버 불릿(silver bullet; 흡혈귀를 죽일 수 있는 총알)은 아니다”라는 말은 넓은 의미의 정책 전략에 대한 몰이해를 반영하는 것이다.
제재가 효험이 있느니 없느니 논쟁하려면 우선 외교적 노력(두 개의 북한 핵 계획을 중단시키려는)이 실패하였음을 인정하는 것이 중요하다. 평양은 자기들이 서명한 네 개의 국제적 합의를 위반하였다. 핵무기를 다시는 만들지 않겠다고 약속한 네 개의 후속 합의서도 역시 깨졌다. 20년 동안, 국제사회는 양자, 3자, 4자, 6자 회담을 추진하여 왔으나 모두 실패했다.
신화 2. 북한과 같은 고립된 국가에게 제재는 효과가 없다.
아무리 외진 정권, 범죄조직, 테러단체라 하더라도 세계 금융 체계와 연결되어 있다. 불법적인 돈도 결국은 국경을 넘어 흘러가야 하고 – 미 달러화가 국제 준비 통화이므로 – 국제 금융 거래의 95%가 달러화로 표기되어 이루어진다. 그러므로 실제로 모든 국제거래는 미국에 있는 미 재무부통제 은행의 계좌를 거처야 한다는 뜻이다.
은행과 기업에게는 설령 몰랐다 하더라도 불법거래를 돕는 것은 극히 위험한 모험이다. 영국의 HSBC는 이란과의 금융거래를 포함하여 자금세탁과 거래위반으로 19억 달러의 벌금을 물었고, 프랑스 은행 BNP Paribas는 수단, 이란, 쿠바와 금지된 거래를 추진하다가 89억7천만 달러 벌금을 물었다.
벌금을 내고, 자산동결 또는 차압을 당하는 것뿐만 아니라 금융기관들은 미 금융시스템에 접근이 거부되고 만약 자금세탁범으로 딱지가 붙게 되면 국제적으로 따돌림을 당하게 될 수 있다.
신화 3. 북한은 세계에서 가장 무겁게 제재를 받는 국가이다.
이건 사실이 아니다. 미국, EU, UN은 이란에게 더 강한 제재를 가하였다. 미국은 Balkans, Burma, Cuba, Iran, Zimbabwe같은 나라의 단체 보다 더 적은 수의 북한 단체들을 표적으로 삼았다. 미국은 Zimbabwe에게는 북한보다 세 배나 많은 단체들을 제재하였다.
게다가 이란이나 버마에게 했던 것처럼 북한을 주요 자금세탁범으로 지정하지도 않았다. 미국은 Zimbabwe, Congo, Burma를 인권 위반 국가로 지목하면서도 UN 조사위원회가 평양의 인권 위반을 비난하고 그 극악성에 비추어 인류에 대한 범죄라고 까지 천명한지 10개월이 지난 지금에도 북한에 대하여 아무런 행동을 취하고 있지 않다.
신화 4. 미국은 더 이상 북한에게 부가할 수단을 가지고 있지 않다.
미국이 취한 북한에 대한 정책은 북한이 국제사회에 대하여 위반사항이 있을 때마다 그에 대한 처벌의 수위를 점진적으로 높이는 것이었다. 네 번째 북한 핵 시험이 임박하다는 징후에 대한 미국의 대응은 “지금보다 더 아픈 제재를 고려하고 있다”는 오바마 대통령의 선언이었다.
전 국무부 차관보인 Kurt Campbell이 말하기를 “나는 북한이 지구상에서 가장 심하게 제재를 받고 있는 나라라고 생각했었는데 내가 틀렸다…… Myanmar가 북한보다 열 배나 더 제재를 받고 있었다.……북한에 대하여 더 많은 금융제재를 추가할 수 있을 것이며, 금융제재를 통하여 북한을 더 어렵게 만들 수 있을 것이다.”
신화 5. 제재는 북한에게는 효험이 없다.
강력한 수단이 적용되면 효과적이었다. 2005년 미국은 Macau에 본부를 둔 한 은행을 북한의 불법행위를 조장하는 자금세탁범으로 지목하였다. 늦기는 하였지만 미 정부 인사들은 아시아 인사들과 끊임없이 만나 설득을 한 결과 그 효과가 쌓여 북한은 국제 금융 제도로부터 격리 당하였다.
Stuart Levey 재무부 차관은 말하기를 “24개의 금융기관들이 자발적으로 북한과의 거래를 축소하거나 중단하였다. 한 북한 협상 인사가 백악관 고위 인사에게 “당신들은 드디어 우리를 어렵게 만드는 길을 찾았군요.”라고 인정하였다. 수년 후 오바마 정부 인사는 Banco Delta Asia 조치는 “매우 효과적”이였으며, 부시 행정부가 이를 중단한 것은 “실수”였다고 밝혔다.
신화 6. 중국은 국제 금융제재 방침에 동참하지 않는다.
중국은 북한이 UN의 결정을 이행하지 않고 확산이 중국을 거쳐 진행됨에도 못 본 척 함으로서 해결의 동반자라기보다는 문제의 동반자처럼 보여 왔다. 그러나 전 재무부 직원 Juan Zarate가 그의 저서에서 Banco Delta Asia에 대한 미국의 조치로 중국 은행들은 북한과의 불법적 거래를 자체 조사하던지 국제적 금융 망나니로 찍혀 미국 금융 제도와 단절되던지 선택하지 않으면 안되었다라고 밝혔다.
Zarate가 지적한 대로, 중국의 금융 기구들도 그들 정부의 외교 정책과 정치적 이익에 대한 지침이 있었음에도 이에 반하여 미 재무부의 요구를 따르게 되었다.
결론
UN과 미국은 모두 북한의 핵과 미사일 능력 개발은 “국제 평화와 안전에 분명한 위협”이라고 경고하여 왔다. 그런데, 모두 금융 제재를 적용함에 있어서 소심한 점진주의 정책을 추구하고 있다.
그래서 이런 질문을 던지지 않을 수 없다. 왜 미국은 훨씬 약소한 위반을 한 다른 국가에게 이미 이행하고 있는 제재수단들을 북한에게 부여하는 것을 주저하는가?
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