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작성일 : 14-07-10 22:35

국가 위기관리 체계의 문제점과 개선방안

글쓴이 : KINSA

세월호 참사로 온 나라가 슬픔에 젖어 실망과 비탄에 이어 정신적으로 마비상태다. 나라가 온통 쑥대밭이 되었다. 선장에 실망하고, 해운회사에 실망하고, 구조 현장의 관계 공무원에 실망하고, 허둥대는 정부에 실망했다. 외국 정상들이 보내오는 위로 전문 이면에는 위기관리에 무능한 한국이라는 낙인이 함께 전해져 온다. 우리나라에 실망하고 불신하는 언사가 인터넷에 돌아다닌다. 자동차, 전자제품, 아이돌이 쌓아놓은 국가 브랜드 이미지를 일거에 무너뜨렸다.
채 피어보지도 못하고 차가운 바다 속에서 속절없이 희생된 학생들은 말할 것도 없고 그 아이들을 가슴에 묻고 살아가야 할 부모님들을 바라볼 면목이 없다. 한 때 국가 위기관리 업무를 담당한 적이 있었던 퇴직 공무원의 한 사람으로서 참담한 심정과 함께 죄송스러운 마음 금할 길 없다. 이번 세월 호 참사는 그간 켜켜이 쌓여있었던 적폐를 한꺼번에 세상에 드러냈다. 세월 호가 예방안전 단계에서 어느 것 하나 걸러지지 않고 무방비 상태로 운항된 결과다. 평시 안전 점검은 형식적으로 진행되었고, 출항 시에도 허위보고로 일관하였다. 배를 개조하는 기준은 지켜지지도 않았고 관계관에 대한 안전 교육마저 전혀 실시되지 않았다. 해운 회사와 감독기관이 완벽하게 유착관계인 구조에서 어쩌면 이번 사고는 필연이라고 보여 진다.

이러한 상황에서 출항한 세월호가 진도 앞바다에서 사고가 났는데, 그에 대처한 국가 위기관리 체계는 너무나도 허술하여, 위기관리 체계가 있다고 감히 말할 수 없는 상태다. 구조 현장에서는 전혀 손발이 맞지 않았고 중앙재난안전대책 본부는 정보화되지 않은 첩보수준의 상황을 분석 평가도 하지 않은 채 발표하여 국민을 혼란에 빠지게 하는 등, 우왕좌왕하는 바람에 정부의 신뢰도만 추락시켰다. 이렇게 된 주원인은 위기관리 시스템의 문제다. 정보유통 시스템, 현장지휘 시스템, 자원관리 시스템이 제대로 작동하지 못한 결과다. 시스템 자체도 절적하게 구축되지 못하였고 시스템 작동의 준거를 제공하는 매뉴얼도 부실할 뿐만 아니라 이를 운영할 숙련된 전문 인력마저 부족한 결과다.

그러므로 이 땅에서 이러한 불행한 사태를 반복하지 않기 위해서는 중앙재난 위기 종합상황실의 보강, 현장 지휘시스템의 구축과 발전, 위기를 관리하는 데 소요되는 자원관리 시스템의 구축, 내용위주의 매뉴얼 정비, 철저한 위기관리 훈련, 위기관리 공무원의 전문성 강화, 유사관련법을 통제할 수 있는 국가 위기관리기본법 제정 등 적어도 앞에 열거한 7 가지 정도의 개선이 요망된다. 먼저 중앙 재난위기종합상황실은 재난상황에 대한 정보를 신속 정확하게 취합하여 그에 합당한 지휘를 하는 곳이다. 재난으로 인한 위기가 심각 단계로 발전하면 상황계통으로 수집된 정보를 분석 평가하여 범정부 차원에서 재난을 관리하기 위하여 재난위기종합상황실에 중앙재난안전대책 본부가 설치된다. 그러므로 상황실은 언제나 일사분란하게 작동하는 시스템으로 유지되어야 한다. 그런데 현실은 전혀 그렇지 못하다. 말로만 재난위기종합상황실이지, 물리적으로 한 곳에 모아놓은 상태이며 운영 매뉴얼도 제대로 만들어지지 않았고 전문가는 찾아 볼 수 없다. 위기관리에 대한 교육과 훈련을 받아본 적이 없는 공무원이 상당수 상황실에 보직되어 있다. 또한, 상황실 근무가 야간 및 휴일을 포함하여 항상 긴장해야 하는 격무이지만 그에 따르는 적절한 인센티브도 없기 때문에 공무원들 사이에서는 기피 부서다. 따라서 상황실이 제 기능을 발휘하기 위해서는 이러한 구조적 문제부터 해결해야 한다. 먼저 위기관리 정보가 신속 정확하게 유통되는 시스템을 구축해야 한다. 상황의 보고 및 전파 매뉴얼을 발전시키고 상하 인접 기관 상황실과 유기적으로 정보가 흐를 수 있도록 준비되어야한다. 유관 상황실과는 정기 또는 수시로 상황보고 및 전파훈련이 제도화되어야 하고 위기관련 정보를 수집하여 종합하고 이를 분석 평가하여 위기를 관리하는 지휘 본부의 판단과 결심을 보좌할 수 있는 기구로 정비되어야 한다. 동시에 필요시 자원의 즉각 투입을 보장하기 위하여 평시부터 자원관리 시스템이 구비 되어야 한다. 상황실은 우발적이고 긴박한 위기를 관리하는 부서이므로 기민하고 명철한 판단력을 보유하고 사명감과 책임감이 겸비된 최정예 자원으로 보직하고 적정기간 근무 후에는 차후 보직 우대 또는 진급 보장 등의 강력한 인센티브를 부여하여 우수한 인재가 몰려들게 만들어야 한다. 중요하고 힘든 부서에 우수한 인재를 보직하고 그에 합당한 인센티브를 제공하는 것이야말로 인사의 극치다. 상황실은 기민하고 유기적으로 작동되어야 하므로 위기관리 필수 요원 이외에는 방문을 삼가는 등 상황처리 요원이 본연의 임무 수행에 몰입할 수 있는 상황실이 되어야 한다.

위기관리의 핵은 현장이다. 이번 세월호 참사에서 현장 지휘소는 아예 없었다고 보는 것이 옳다. 현장을 지휘해야 할 선장은 뺑소니쳤고, 선장이 사라진 현장은 해경서장이 지휘를 맡아야 하는데, 지휘를 하는 둥 마는 둥 하였다. 이렇게 된 연유는 제대로 된 현장 지휘소 매뉴얼이 없기 때문이다. 위기는 속성상 상황이 긴박하고 상황 전개가 빠르다. 이에 대응하는 현장 지휘소는 기능적으로 전문화되고 전체적으로 통일이 되어야한다. 이를 위하여 현장 지휘관은 업무 관련성이 가장 많은 부서나 기관의 장이 맡아서 관련 지원기관을 망라한 인원으로 적절한 참모부를 편성하여 지휘소를 구성해야한다. 참모부는 현장구조 작전/운영반, 정보를 수집 분석 평가하여 보고 및 전파하는 정보반, 구조에 필요한 자원을 적기에 공급하는 자원관리반, 관련기관과 통신을 보장하는 통신지원반, 기자 브리핑 및 방문자 안내 업무를 관장하는 홍보지원반, 밀려드는 자원봉사자들의 합리적 관리를 위한 자원봉사관리반, 지원 기관의 업무를 유기적으로 결합하기 위하여 파견된 연락반, 현장 지휘 관련 인원의 건강을 관리하는 의료 지원반, 기타 필요한 지원반으로 구성하여야 한다. 현장에서 재난구조 활동은 긴박하고 어려운 상황의 연속이므로 지휘관과 분야별 전문가들의 팀웍이 결정적 변수다. 따라서 현장 지휘소 편성 및 운영에 관한 매뉴얼을 발전시키고 이 매뉴얼에 따라 실질적인 훈련을 부단히 실시하여 유사시 눈빛만으로도 의사소통이 가능한 수준이 되어야 한다.
발생한 재난을 관리하고 재난으로 인한 위기를 조속히 극복하기 위해서는 소요되는 자원이 원활하게 유통되어야 한다. 사고는 어느 날 우연히 발생하고 그 사고가 재난으로 발전하여 위기가 되는 긴박한 순간에 인적, 물적 자원은 상시 즉각 사용이 가능한 상태로 준비되어 있어야 한다. 이번 세월 호 참사에서도 구조 장비와 요원이 적기에 도착하지 못하여 실기 하였고, 많은 자원봉사자들이 모여들었지만 합당한 역할을 부여하지 못하여 혼란을 초래한 적이 있다. 자원이 무조건 많다고 좋은 것은 아니면 적시 적소에 지원되어야 한다. 그러기 위해서는 자원의 질과 양, 보관 장소, 이동 거리, 집결장소, 분배 절차 등이 사전에 준비되어야 하고 필요한 경우 동원 또는 생산계획도 마련되어야 한다. 이러한 내용들은 IT 기술과 접목하여 언제라도 사용이 가능토록 되어있어야 한다. 2010년 LG CNS와 공동으로 개발을 추진하였으나 후임자들의 몰이해와 관심 부족으로 중단 폐기된 것은 아쉽다.

위에서 언급한 상황실과 현장지휘소가 원활하게 운영되기 위해서는 관련 매뉴얼이 충실한 내용으로 정비되어야한다. 우리나라는 2004 년 NSC 사무처에서 만든 표준매뉴얼 33 개, 실무부서에서 만든 실무매뉴얼 278 개, 일선 행정기관에서 만든 현장 조치 행동 매뉴얼 2,339 개, 총 2,650개를 보유하고 있다. 표준 매뉴얼은 기본 방향과 지침을 제공하는 최상위 매뉴얼이므로, 개념적이고 선언적으로 작성되었지만 나름의 의미가 있다.

그러나 실무 매뉴얼과 행동 매뉴얼은 각각 상위 매뉴얼을 기준으로 참고하여 기관의 위치와 성격에 맞게 발전시켜야 하는데, 그렇지 못하다. 필자가 현직에 있을 때 매뉴얼 발전을 위해 발전 지침을 수차례 하달하고 현장을 살펴보았는데 상급 매뉴얼을 베껴서 표지만 바꾼 것이 대부분이었다. 외형은 어느 정도 갖추었지만, 내용은 함량 미달이다. 그 이유는 공무원들의 전문성 부족에 연유한다. 재난안전 관리와 위기관리는 전문 분야임에도 불구하고 이에 대한 교육시스템이 공적으로나 사적으로나 미미한 수준이다. 중앙공무원교육원이나 지방행정연수원 또는 지방자치 단체에서 운영하는 교육기관에서 재난관리 또는 위기관리 교육이나 훈련 과정이 있다는 것을 듣지 못했다. 특히, 현장 매뉴얼은 실제 경험을 바탕으로 작성되어야 한다. 그러므로 비전문가인 일반 행정 공무원이 매뉴얼을 발전시키는 것은 불가능하다. 정부에서는 매뉴얼 개선에 대한 R&D 연구 용역을 지속적으로 실지하지만 그 결과는 신통치 못하다. 연구 능력보다는 연구 제안서 위주 평가에 의존한 결과다. 연구제안서를 잘 만드는 대학교수들이 주로 선정되는데 현장감이 전혀 없는 연구보고서를 만들어 제출한다. 매뉴얼은 이론이 아닌 현장에서 행동하는 절차를 담아야 한다. 2009년 인플루엔자 A 창궐 시 심각단계에 대비하여 재난안전실장인 필자가 사용할 행동 매뉴얼을 만들었는데 매 행동단계 별로 절차와 보고 방법, 보고서 양식, 관련기관 연락처 등을 수록하였더니 표준 매뉴얼 9쪽이 100 여 쪽으로 확대되었다. 행동 매뉴얼은 이처럼 담당자가 직접 만들어야 유사시 사용할 수 있다.
매뉴얼만 만들어졌다고 일이 저절로 되는 것은 아니다. 매뉴얼이 생명력을 가지려면 사용자의 훈련이 수반되어야 한다. 재난은 우발적으로 발생하여 긴박한 조치를 요구하는 것이므로 당황스러운 상황에서도 무의식적 조건 반사적으로 행동하도록 훈련되어야 한다. 이를 위해서 보직 변경시마다 매뉴얼 인수인계를 철저히 하여 업무 매뉴얼을 완전히 숙지하고 수시 또는 정기적으로 훈련하여야 한다. 자전거에 대해 안다고 해서 자전거를 탈 수 있는 것은 아니며 수영에 대하여 안다고 해서 수영을 할 수 있는 것이 아니다. 마찬가지로 위기 상황에 대비한 훈련을 진지하고 철저하게 하지 않으면 실제 상황에 대응할 수가 없다. 그런데 우리는 그렇지 못하다. 을지연습, 재난대응한국훈련, 민방공 훈련, 민방위 훈련 등 여러 가지 위기대응 훈련에 참여도와 열의는 말로 설명하기가 민망하다. 을지연습에 주한 미군이 우방국을 지키겠다고 2 주씩이나 진지하게 훈련하는 것을 볼 때, 정작 우리나라 고위직에 있는 사람들의 불성실한 훈련 태도와 비교되어 부끄러운 마음이 들었다. 위기관리 후진국의 오명을 벗기 위해서는 우리도 크게 반성하여 국민 모두가 지위고하를 막론하고 훈련에 적극 참여하여야 한다. 우리의 문화적 속성을 감안할 때 고위직이 솔선수범하여 진지하게 훈련에 참가하기만 하면 모든 훈련은 잘 될 수 있다. 그렇게 한다면 피치 못할 재난에도 최소의 희생으로 관리가 가능할 것이다.

우리는 이번 세월호 참사에서 무능한 공무원을 질타했다. 우선 그들의 허둥대는 모습에 국민이 분노하는 것은 이해할 만하다. 그러나 공무원의 전문성 부족은 구조적 문제에 기인하므로 이 문제부터 풀어야 한다. 아무리 시스템이 잘되어 있어도 그 시스템을 운영할 사람의 능력이 걸맞지 못하면 그 시스템이 제대로 작동할 수 없다. 사실 우리나라의 재난 관리의 역사는 그리 길지 못하다. 남북대치 상황에서 국가에서 관리하는 위기는 전통적 안보에 집중되었으며 비전통적 안보 영역인 재난에 대한 관심은 그리 크지 못하였을 뿐만 아니라 그 마저도 자연재난 위주였다. 그러나 급속한 도시화에 따른 대규모 이동 및 인구 집중화 현상, 속도화, 고속성장의 후유증 등의 요인으로 인하여 인적 재난 발생 가능성이 커졌다. 그럼에도 불구하고 성장에만 관심을 가졌지 성장의 이면에 잠재하고 있는 재난의 가능성을 보지 못했다. 그 결과 재난관련 위기관리 전문 공무원을 양성하지 못했다. 다양한 재난 발생 가능성이 있음에도 불구하고 소방을 제외하고는 전문 공무원을 임용한 적이 없으며 학계 또한 마찬가지다. 전국에 300 개가 넘는 대학이 있지만 재난이나 위기관리를 가르치고 훈련하는 대학은 찾아보기 힘들다. 민주주의 국가는 주인인 국민을 안전하게 보호할 책무가 있다. 그런 막중한 책임을 구현하는데 필요한 전문가를 양성하지 않고 비전문가인 일반 행정가로 하여금 업무를 하게 한 것은 국가의 직무 유기다. 그럼에도 불구하고 무슨 이유에서 인지 모르지만, 2012년 11월 방재안전 전담공무원 직군을 신설한다는 공무원 임용령 개정안을 입법예고 했음에도 불구하고 정부는 지금까지 아무런 조치를 취하고 있지 않다. 총명한 사람은 미리 계획하고 준비하지만, 미련한 사람은 일이 일어나고 난 다음 후회한다고 한다. 늦은 감이 있지만, 지금이라도 서둘러 전문 행정가를 양성하는데 힘을 쏟아야한다. 재난관리 공무원은 교육만으로는 되지 않는다. 훈련이 필요하다. 급박한 현장에서 조직적으로 업무를 처리하려면 안다는 것만으로는 안 되고 몸으로 부딪혀서 익힌 능력이 필요하다. 공무원 임용부터 양성까지 소요되는 공적 사적 교육훈련 기관을 조속히 설치해야 하며 재난관련 업무 담당 공무원은 급박한 상황에서 사람을 구하는 업무이므로 사명감과 책임감을 겸비한 인재로 키울 수 있는 교육기관이 필요하다.

마지막으로 국가위기관리 기본법 제정이 요망된다. 지금 우리나라는 재난에 대응할 총괄적 차원의 국가위기관리 법령이 없다. 민방위 기본법, 비상대비 자원관리법, 재난 및 안전관리 기본법, 국가위기관리 지침 등이 있지만, 제정 배경이나 목적이 상이한 관계로 중복이나 사각지대가 발생하고 이에 따른 부처이기주의가 발호하여 시행과정에서 상호 충돌하는 일이 자주 발생한다. 청와대 안보실이 관리하는 국가위기관리지침이 있지만, 이것은 대통령 훈령이므로 법체계상 관련 법률을 규율하기에는 적절치 않다. 따라서 기존의 위기관리 법령을 강제 가능한 기관에서 위기관리 기본법을 제정하거나 아예 통폐합하고 관련기관에서는 하부 규정을 만드는 것도 고려해 볼만 하다. 마침 세월 호 참사를 계기로 국가안전처를 신설한다고 하는데, 여기에서 위기관리 기본법을 제정하면 합당할 것으로 생각한다.

지금까지 국가재난관리 시스템과 그 시스템을 관리하는 공무원들의 문제점과 대책을 지적했다. 그런데 이런 국가재난관리 시스템이 이런 상태로 방치된 것은 우리 사회 전반의 문제 속에서 찾아야 한다. 나무는 기후와 토양에 영향을 받고 자란다. 마찬가지로 우리의 안전문화가 경제적 발전을 따라가지 못한 결과다. 문화란 개인 및 사회전반의 행동양식을 결정한다고 한다. 우리는 그간 경제적 어려움을 너무 크게 겪어서 ‘우리도 한 번 잘 살아보세’라는 기치를 내걸고 오직 경제적 성공을 위해 돌진했다. 과정과 절차는 무시한 채 목표를 향해 돌진했다. 그러다 보니 개인도 국가도 오직 성공에 따른 목표지표 관리에만 혈안이 되어있었다. 그러다보니 그 목표를 이루고자 하는 진정한 목적은 상실한 채 달려온 것이다.

우리 사회에 만연한 설마의식, 적당주의, 귀차니즘, 대담주의, 규정무시 등 등 헤아릴 수 없이 많은 안전 무시 행태가 오늘의 이 같은 참사를 불러왔다. 세상에 공짜 점심은 없다. 안전한 나라에서 행복하게 살고자 한다면 성가신 규제를 당연히 받아들여야 하고, 재난에 대비한 훈련에 지위고하를 막론하고 온 국민이 적극 동참하고, 소요되는 많은 예산을 기꺼이 감수하고, 제대로 된 재난관리 시스템을 구축하는 데는 상당한 시간이 소요된다는 사실을 명심하고 인내심을 가지고 기다릴 줄도 알아야 한다. 아울러 주변의 안전위해 요소 제거를 위해 노력하고 나부터 안전한 생활의식을 견지해야 한다. 정치인들이 표와 관련이 없다는 생각으로 안전보다는 성장과 복지에만 관심을 보이는데 유권자가 현명하게 이를 제지하여야 한다. 재난 관련 기관장들은 항상 긴장하면서 근무해야하고 고도의 사명감과 책임감이 요구되는 재난관련 직책에는 조직 내에서 가장 유능한 인재를 보직하고 강한 인센티브를 제공하여 선호하는 직책으로 만들어야 한다. 이러한 일들은 하루 이틀에 되는 일이 아니다. 인내를 가지고 차분히 기다려야 한다. 평소에는 무관심하다가 무슨 일이 생기면 야단법석을 떠는 일도 이제 그만 두어야 한다. 평소 안전의식으로 무장하고 매사 조심하면서 안전위해 요소가 보이면 즉각 제보하는 민주시민 의식을 발휘하여 안전한 사회, 안전한 나라를 만들어 가는 것이 후손에 대한 우리의 책무다.